2021年6月，《城區(qū)范圍確定規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）正式發(fā)布。這是助推國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，無(wú)論在學(xué)術(shù)還是實(shí)踐層面，都具有創(chuàng)新性和突破性，不僅對(duì)統(tǒng)一城區(qū)概念認(rèn)識(shí)、完善相關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)工作具有重要意義，也將為編制市縣國(guó)土空間規(guī)劃、開(kāi)展城市體檢評(píng)估、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督工作提供重要支撐。
首次從界定城市實(shí)體地域出發(fā)建立城區(qū)范圍確定標(biāo)準(zhǔn)
完善多規(guī)合一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確提出的一項(xiàng)基本要求�？茖W(xué)識(shí)別城區(qū)范圍是其中一項(xiàng)重大基礎(chǔ)性研究。自2019年7月起，自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局組織同濟(jì)大學(xué)牽頭，北京大學(xué)等單位組成聯(lián)合課題組，開(kāi)展相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研制。
城區(qū)范圍是開(kāi)展城市用地、城市人口等相關(guān)統(tǒng)計(jì)工作所采用的地域空間范圍。城市已經(jīng)成為人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體，加強(qiáng)對(duì)城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成為重要議題，其基礎(chǔ)就是科學(xué)確定城區(qū)范圍。我國(guó)的城鎮(zhèn)化已進(jìn)入由高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段，第七次人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到63.89%。科學(xué)識(shí)別城區(qū)范圍無(wú)疑顯得更加重要。
確定城區(qū)范圍的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確識(shí)別城市實(shí)體地域。這一問(wèn)題此前在我國(guó)一直沒(méi)有得到有效解決，科學(xué)的城區(qū)范圍確定方法也就無(wú)法建立。我國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)工作主要以行政范圍為基本統(tǒng)計(jì)單元，但存在城市統(tǒng)計(jì)范圍與實(shí)體地域范圍分離的現(xiàn)象，由此帶來(lái)了在認(rèn)識(shí)層面和實(shí)踐層面兩方面的矛盾。
《規(guī)程》第一次從界定城市實(shí)體地域角度出發(fā)建立了城區(qū)范圍確定標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)下全面推進(jìn)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃體系改革背景下，顯得尤為重要。
突破方法和技術(shù)難點(diǎn)給出整體解決方案
《規(guī)程》制定主要有三個(gè)難點(diǎn)：一是對(duì)城區(qū)范圍概念的認(rèn)識(shí)；二是城區(qū)范圍確定方法的邏輯；三是數(shù)據(jù)來(lái)源。這三者是相互嵌套的關(guān)系。例如，盡管明確了城區(qū)范圍概念，但缺乏數(shù)據(jù)支撐，會(huì)影響學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的統(tǒng)一及成果向?qū)嶋H應(yīng)用的轉(zhuǎn)換，也會(huì)造成具體識(shí)別方法難以明確。
《規(guī)程》的重大突破，在于提出了基于上述三個(gè)問(wèn)題的整體解決方案。
其一，從明確基本概念出發(fā)，《規(guī)程》提出城區(qū)范圍是以城市實(shí)體地域?yàn)榛A(chǔ)的統(tǒng)計(jì)范圍。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，指出城區(qū)是“在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域�！边@一定義的關(guān)鍵是對(duì)城市實(shí)際建設(shè)區(qū)域識(shí)別，《規(guī)程》提出的城區(qū)范圍概念解決了確定城區(qū)統(tǒng)計(jì)區(qū)域的依據(jù)，把理清學(xué)理層面基本概念與完善具體統(tǒng)計(jì)工作統(tǒng)一起來(lái)。
其二，方法的確定與采取的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)密切相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度尚不完善，《規(guī)程》確定的方法吸收了北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)系教授周一星、馮健團(tuán)隊(duì)主持的“十一五”科技支撐計(jì)劃課題——“我國(guó)城鄉(xiāng)空間識(shí)別與邊界動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)關(guān)鍵技術(shù)”相關(guān)研究成果，并結(jié)合本次研究工作進(jìn)一步優(yōu)化。
其三，《規(guī)程》研究過(guò)程中比較了第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)和高精度遙感數(shù)據(jù)，確定以“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為識(shí)別城區(qū)實(shí)體地域范圍的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這是考慮到“三調(diào)”數(shù)據(jù)有著完整的空間邊界和功能屬性，是國(guó)土空間規(guī)劃編制采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，有利于疊加形成統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，并可建立起長(zhǎng)效維護(hù)機(jī)制和動(dòng)態(tài)實(shí)施監(jiān)測(cè)機(jī)制。
《規(guī)程》確定的劃定方法符合國(guó)情、科學(xué)性強(qiáng)
《規(guī)程》確定的城區(qū)范圍劃定方法主要包括四個(gè)步驟：第一步，利用“三調(diào)”數(shù)據(jù)，篩選城市圖斑數(shù)據(jù)，確定城區(qū)實(shí)體地域初始范圍。第二步，建立距離判斷標(biāo)準(zhǔn)，基于邊緣連接性及功能判斷，通過(guò)迭代更新、邊界核查等，確定城區(qū)實(shí)體地域范圍。第三步，根據(jù)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等數(shù)據(jù)，結(jié)合城區(qū)實(shí)體地域面積占比，篩選出與城區(qū)實(shí)體地域邊界對(duì)應(yīng)的城區(qū)最小統(tǒng)計(jì)單元。第四步，進(jìn)一步結(jié)合城市開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)際情況，對(duì)最小統(tǒng)計(jì)單元開(kāi)展城市功能地域一致性的相關(guān)校核，最終確定城區(qū)范圍。
《規(guī)程》對(duì)不具備市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施數(shù)據(jù)的城市，允許其結(jié)合四至邊界清楚的城區(qū)最小統(tǒng)計(jì)單元行政管理現(xiàn)狀，逐個(gè)判定各單元城區(qū)屬性，匯總形成相對(duì)合理的、集中連片的城區(qū)范圍。
《規(guī)程》提出的城區(qū)范圍確定方法注重符合我國(guó)實(shí)際，科學(xué)性強(qiáng)且簡(jiǎn)單易操作。我國(guó)尚處在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，人口流動(dòng)頻繁，人口統(tǒng)計(jì)難度大，利用“三調(diào)”成果，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)來(lái)源，以客觀反映城市建成現(xiàn)狀為前提，以真實(shí)可信的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。
《規(guī)程》研究過(guò)程體現(xiàn)了多學(xué)科交叉，整合了國(guó)土、規(guī)劃、地理、測(cè)繪和遙感等多專業(yè)團(tuán)隊(duì)；充分借鑒了國(guó)內(nèi)已有學(xué)術(shù)研究成果，開(kāi)展了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較，并多次組織權(quán)威專家參與論證。同時(shí)，《規(guī)程》以定量化手段為基礎(chǔ)，簡(jiǎn)化工作流程，避免主觀性較強(qiáng)的判斷方法。例如，城區(qū)邊緣城鄉(xiāng)接合部往往是邊界識(shí)別的難點(diǎn)，通過(guò)設(shè)定連接條件和空間迭代方法，較好解決了這一問(wèn)題。
歷經(jīng)四輪試劃不斷校驗(yàn)修正《規(guī)程》
《規(guī)程》研究工作開(kāi)展了近兩年，先后通過(guò)四輪試劃工作對(duì)方法的可行性進(jìn)行校驗(yàn)和修正。2020年4月起，按照地域分布、發(fā)展?fàn)顩r、人口規(guī)模等條件，自然資源部選取14個(gè)省市的23 個(gè)試點(diǎn)城市組織開(kāi)展了三輪試劃工作，課題組根據(jù)每一輪試劃結(jié)果，對(duì)方法及相關(guān)指標(biāo)閾值進(jìn)行調(diào)整完善。在此基礎(chǔ)上，于2020年10月進(jìn)一步在全國(guó)107個(gè)城市開(kāi)展了第四輪城區(qū)范圍確定工作，對(duì)技術(shù)流程、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)指標(biāo)的科學(xué)性、合理性、操作性進(jìn)行全面驗(yàn)證。
從試劃情況來(lái)看，城區(qū)范圍確定方法基本符合城市實(shí)際。試劃城市對(duì)比了城區(qū)范圍劃定結(jié)果與既有城鄉(xiāng)劃分中的建成區(qū)范圍，及城市建成區(qū)域?qū)嶋H情況，吻合程度較高，并通過(guò)試劃不斷對(duì)方法進(jìn)行了優(yōu)化：一是對(duì)連接距離等綜合信息判定條件和閾值進(jìn)行了驗(yàn)證，在增強(qiáng)適應(yīng)性的同時(shí)，簡(jiǎn)化判定條件；二是通過(guò)客觀判定輔以人工判定，基本解決了城市邊緣模糊地區(qū)的判斷方法，具備市政公用設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施并與城市連接緊密的農(nóng)村居民點(diǎn)、城市功能區(qū)合理納入實(shí)體地域；三是驗(yàn)證了人口密度、設(shè)施覆蓋等條件與實(shí)體地域范圍的關(guān)系；四是通過(guò)城區(qū)實(shí)體地域范圍的確定，使城區(qū)人口統(tǒng)計(jì)范圍與城區(qū)實(shí)體地域范圍一致性更高。
《規(guī)程》使用應(yīng)與規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)督相結(jié)合
對(duì)于《規(guī)程》的使用，主要有兩方面要求：
一方面，要加強(qiáng)與當(dāng)前市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作的結(jié)合。各地要通過(guò)對(duì)城區(qū)范圍的識(shí)別，加強(qiáng)對(duì)城市空間質(zhì)量和既有規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估工作，突出問(wèn)題導(dǎo)向，夯實(shí)底圖底數(shù)對(duì)規(guī)劃編制工作的支撐。同時(shí)，要注重對(duì)城市空間形成規(guī)律的挖掘，加強(qiáng)與相關(guān)重要控制線劃定的技術(shù)聯(lián)動(dòng)，深入探討如何科學(xué)合理地指導(dǎo)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)區(qū)、彈性用途區(qū)的劃定。同時(shí)，《規(guī)程》本身也需要不斷完善。
另一方面，要與規(guī)劃管理以及規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督結(jié)合。城區(qū)范圍應(yīng)納入規(guī)劃成果和“一張圖”信息系統(tǒng)中，根據(jù)城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)際情況對(duì)城區(qū)范圍進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，并作為開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃體檢評(píng)估工作的一個(gè)重要空間層次。同時(shí)，要發(fā)揮好劃定城區(qū)范圍這一政策平臺(tái)的作用，加強(qiáng)與相關(guān)部門政策機(jī)制協(xié)同，為提升城鎮(zhèn)化空間治理能力提供支撐。
《規(guī)程》初步構(gòu)建了一套客觀真實(shí)、以識(shí)別城市實(shí)體地域邊界為基礎(chǔ)的城區(qū)范圍劃定方法，在構(gòu)建五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃體系總體要求下，需要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體地域邊界識(shí)別研究及對(duì)鄉(xiāng)村地域的關(guān)注。同時(shí)，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鄉(xiāng)空間邊界劃分是動(dòng)態(tài)演化的過(guò)程，需要開(kāi)展長(zhǎng)期的跟蹤研究，建立與我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)、動(dòng)態(tài)優(yōu)化的城鄉(xiāng)劃分體系。
此外，加強(qiáng)城市功能地域研究是發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)劃分研究的重要經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)，特別是在我國(guó)加強(qiáng)城市群和都市圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展的背景下，需要加強(qiáng)對(duì)城市空間發(fā)展規(guī)律的挖掘，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合的政策法規(guī)體系研究，提升促進(jìn)城市高水平發(fā)展、高品質(zhì)生活的空間治理能力。
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