千呼萬喚的“高考改革”日前終于以《關于深化考試招生制度改革的實施意見》的面目由國務院高規(guī)格正式公布。此次《實施意見》，經(jīng)近4年調(diào)研、擬定，多次推遲發(fā)布，最終由中共中央政治局審議通過，可見對其重視程度；但方案公布后，對方案的討論與質(zhì)疑仍在繼續(xù)。
屢次追問，屢次承諾，屢次失約，“高考改革”方案公布的過程本身，已證明其對中國社會的重要意義，和中央政府在對其“頂層設計”上的慎之又慎。
有地區(qū)早已在實施這份方案中的部分內(nèi)容。如江蘇省，已在“文理不分科”的方向上嘗試了6年，而浙江，則一直在探求高校錄取制度上的變革。相信他們的得失與經(jīng)驗，都將成為進一步討論和改革的營養(yǎng)。當然，我們更想探討，究竟哪些因素，是高考——這個與中國每個家庭密切相關的制度——進一步深化改革的羈絆。
高考+改革=答案未知。
因為任何改革都不是一蹴而就的，而是漸進的、策略性的和階段性的，是在用“治標”為“治本”贏得時間。
9月4日上午，國務院《關于深化考試招生制度改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）公布。《實施意見》列出了“完善中小學招生辦法，破解擇校難題”等任務措施，包含了從基礎教育到高等教育考試招生制度改革的整體設計。不過，由于其主要內(nèi)容關系到中國最重要的考試——高考，人們?nèi)粤晳T將之稱為“高考改革”方案。
此次《實施意見》，經(jīng)近4年調(diào)研、擬定，多次推遲發(fā)布，最終由中共中央政治局審議通過。有關專家告訴記者，在這么高規(guī)格的會議上討論中國考試招生制度改革，還是第一次。
最全面、最系統(tǒng)的一次改革
“這是自恢復高考以來，最全面、最系統(tǒng)的一次考試招生制度改革。它不是某個單項的、局部的，而是全面的、以高考為主的一次改革�！睆B門大學教育研究院院長劉海峰表示。
中國高考制度始于1952年，“文革”期間一度中斷，1977年重新恢復，分文、理科，由各省、自治區(qū)、直轄市自主命題。1977年時，全國高考錄取率僅為4.8%，2014年高考錄取率已達74.3%。30多年間，對統(tǒng)一考試、招生方式的改革始終沒有停止。
1984年，英語被列入高考主考科目，開始保送生試點；1989年，原國家教委決定在全國推行標準化考試，并試行高中會考制度；1995年，全國各地開始實行會考后的高考“3+2”科目組設置方案，8年后進一步改為“3+X”；2000年，教育部決定實施分省命題；2003年起，北大、清華等22所高校進行自主選拔錄取改革試點；2014年，28個省份啟動異地高考。
不過，“這二三十次變化中，多是由教育部出臺，而這次是由最高層級的國務院出臺方案”，劉海峰說。
劉海峰認為，方案以促進公平公正為首，回應了社會的關切。比如，方案主要任務和措施第一項，就是改進招生計劃分配方式，其中第一條是，提高中西部地區(qū)人口大省的高考錄取率。
1998年，全國普通高校平均錄取率為36%，錄取率最高的上海市達60%，最低的甘肅省僅有21%。此后，差距逐漸縮小，2007年時相差17個百分點，2013年已縮減到6個百分點。而此次實施意見要求，“2017年錄取率最低的省份與全國平均水平的差距，要從2013年的6個百分點縮小到2017年的4個百分點以內(nèi)”。
其次，是增加農(nóng)村學生上重點高校的人數(shù)。21世紀教育研究院院長、北京理工大學教授楊東平曾主持了一項“我國高等教育公平問題研究”，結(jié)果顯示：中國重點大學農(nóng)村學生比例自上世紀90年代起不斷滑落。北大農(nóng)村學生所占比例從三成降至一成，清華2010級農(nóng)村生源僅占17%。
在此背景下，“農(nóng)村貧困地區(qū)定向招生專項計劃”從2012年起啟動，由重點高校面向22個省份的832個貧困縣定向招生。另外，部屬高校、省屬重點高校都要安排一定比例的名額，專門招收邊遠、貧困、民族地區(qū)的農(nóng)村學生。
另一項讓人注目的改革方案是：“減少和規(guī)范考試加分。大幅減少、嚴格控制考試加分項目，2015年起取消體育、藝術等特長生加分項目。”在新浪網(wǎng)發(fā)起的有關此次改革方案的調(diào)查中，“取消體育、藝術等特長生加分項目”成為網(wǎng)友滿意度最高的一項，4646名（截至9月8日15時）參與網(wǎng)友中，有30.4%選擇了這一項。其次是“不分文理科”和“增加使用全國統(tǒng)一命題試卷的省份”。
此外，“規(guī)范高中學生綜合素質(zhì)評價”、“高職院校相對分開招生”“自主招生安排在高考后進行”“加強信息公開”等舉措都受到歡迎。
四易其稿，幾十個版本
《實施意見》的出臺，可謂一波三折。
2010年，教育部《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》正式發(fā)布，明確提出，“成立國家教育考試指導委員會，研究制定考試改革方案，指導考試改革試點”。
當年11月，國家教育咨詢委員會成立，對國務委員劉延東任組長的國家教育體制改革領導小組負責。咨詢委員會相應分為10個工作組，其中一個是“考試招生制度改革”。從那時開始，考試招生制度改革小組的專家學者們，先后到上海、浙江等多個省市調(diào)研，分16個專題，完成了共計80萬字的專題報告。在此基礎上，2011年專家組起草了第一版本改革方案，但由于種種原因，方案擱淺。
2012年7月，國家教育考試指導委員會成立。在該委員會主持下起草了另一版方案后，因爭議再度停滯。
2013年初，在教育部牽頭下，新一輪教育改革方案制訂工作重新展開。至當年底，新一版方案完成，但存在較大爭議，始終在討論中。
一位參與者告訴記者，方案至少四易其稿，每稿還有幾十個不同版本，“有時候兩三天就改一次”。題目也在變化，有稱為“高校招生考試制度總體方案”，也有“國家招生考試制度總體方案”，還有一些，不是總體方案，而是若干意見。
名稱的變化，反映出不同專家學者的意見分歧。有人強調(diào)要改，“考試要大改，招生也要大改”，有人強調(diào)要穩(wěn)，“高考上不折騰”；即便是在“分類考試、多元評價、綜合錄取”的綱要大方向下，如何落實、怎么表述，在討論中也常常意見迥異。
“不得不承認，方案越來越現(xiàn)實，越來越趨向保守”，上述專家表示。
比如，去年11月份擬定的一份方案中，改革的思路，除了重視考試改革外，還把招生錄取改革、管理改革放到同樣重要的位置，但最終《實施意見》卻淡化了招生錄取改革這一提法。
還有一項得到大部分專家支持的建議是在高考中設置“選考科目”，即把語文數(shù)學作為一門綜合科目，而把原來的“小綜合”改為十幾門選考科目，由招生學校和專業(yè)提出對報考生的選考科目要求。這樣既保證了高考的權威性和統(tǒng)一性，又給學生按照學習興趣選擇科目的權利。
這項建議也沒有出現(xiàn)在最終方案中�！按蟾攀墙逃肯Ｍ麌伎颇勘M量少，減輕自身的風險和負擔。”這位專家推測。
“有三個決策層級起關鍵作用，一是專家群體，二是教育部主管司局，第三是中央政府�！�21世紀教育研究院院長楊東平說�！霸降缴霞墰Q策部門，越關注公平公正。”因此，最終出臺的方案中，促進教育公平的改革亮點被提到開頭，突出地強調(diào)了保障公平。
北京大學教育學院院長文東茅也對記者表示，“爭論的核心其實是育人為本，還是公平優(yōu)先�！彼J為，“真正的公平是因材施教，而不是把所有的人用一把尺子去量。但為了穩(wěn)定過于強調(diào)公平，會使公平成為制約改革的枷鎖�！�
爭論大，思路多。雖然從2011年之后，教育部幾乎每年都表示方案將在“年內(nèi)出臺”，但遲遲沒有公布方案的消息傳出。
2013年11月，十八屆三中全會報告出臺，高考改革被納入“深化教育領域綜合改革”的重要內(nèi)容，“不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考”等多項具體化的高考改革措施明確被提出。高考改革方案出臺已箭在弦上。
2013年底，教育部表示方案將在2014年上半年發(fā)布；2014年全國兩會期間，教育部長袁貴仁表示，力爭在7月底前出臺；直到8月29日，一則新華社消息再次引起公眾對高考改革方案的關注——當天，中央政治局召開會議，審議通過了《關于深化考試招生制度改革的實施意見》等4份重要文件。
5天后，方案終獲公布。
最大質(zhì)疑：沒有改變總分錄取模式
《實施意見》的發(fā)布，在學界、教育界引發(fā)爭議。分歧最大的一項，莫過于“考生總成績由統(tǒng)一高考的語文、數(shù)學、外語3個科目成績和高中學業(yè)水平考試3個科目成績組成”。
高中學業(yè)水平考試的前身是會考，即高中畢業(yè)考試，因試題不難、通過率高，一度引起爭議，在2000年后陸續(xù)取消。2004年后，隨著新課程改革，會考以高中學業(yè)水平考試的形式重生。
在會考時代，會考成績與高考的關系，有“軟掛鉤”和“硬掛鉤”兩種。前者只是“參考”，不限定會考成績量化比例或分數(shù)；后者則將會考成績按一定比例折成分數(shù)與高考分數(shù)累加作為錄取依據(jù)。此次公布的《實施意見》，等于正式宣布選擇“硬掛鉤”，其理由是“增強高考與高中學習的關聯(lián)度”。
然而，有相當部分專家認為，這種做法不科學。楊東平說：“高中學業(yè)水平是合格評價，是通過性考試；高考是選拔性考試、競爭性考試，兩者不能混為一談�！彼�擔心，學業(yè)水平測試是各省自主命題，可比性不一樣；一旦納入高考成績，各省必然想方設法使本省學生受益，容易發(fā)生考試公平和安全等問題。
不過，江蘇、浙江等省都已試行了將學業(yè)水平測試成績與高考硬掛鉤的政策。在江蘇，老師們發(fā)現(xiàn)，高二舉行的學業(yè)水平測試儼然成為“小高考”，學生的學習節(jié)奏、高中教學秩序都被打亂。
一位普通高中校長也向記者表達了擔憂：“6門課程成績，將有15種組合方式，不同試卷難易程度不一樣，那么，是以一個分數(shù)線還是要劃定多個標準對那些恰好選擇了試卷難而分數(shù)較低的學生來說，是否公平這樣一來，學校或老師今后為學生提供指導就很有風險。”
“改進錄取方式”部分中提到，“創(chuàng)造條件逐步取消高校招生錄取批次。改進投檔錄取模式，推進并完善平行志愿投檔方式”，同樣引發(fā)爭議。
劉海峰支持平行志愿投檔。過去只有一個第一志愿，一旦沒被錄取，被同檔次其他高校錄取的可能性也很低；而平行志愿相當于變過去的“志愿優(yōu)先”為“分數(shù)優(yōu)先，遵循志愿”，有效地降低考生志愿填報風險，也有利于信息不對稱的弱勢群體。
但有專家反對，認為如此一來，處于末端的高校，不可能獲得好生源，將分數(shù)的重要性置于志愿之前，也會使讓大學招不到對各專業(yè)真正感興趣的學生。
楊東平、文東茅等專家都認為，所有這些爭議，其根本原因在于《實施意見》沒有改變總分錄取模式，依然強化按分數(shù)排名，導致“分分計較”，不利于減輕應試壓力，從而不可能引導應試教育轉(zhuǎn)向。
這也正是對于此次實施意見的最大質(zhì)疑。
教育學者熊丙奇撰文稱，“這一次高考改革，仍舊集中在考試科目改革，錄取制度改革的突破還不多。”在他看來，高考制度改革包括改革考試制度和錄取制度，而后者才是核心。離開了錄取制度改革考試制度，價值將十分有限。
另一位不愿意透露姓名的教育學者也向記者表達了失望，2010年發(fā)布的綱要中，曾經(jīng)明確“探索招生與考試相對分離的辦法”“學校依法自主招生，學生多次選擇，逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度”，十八屆三中全會又重復了這一提法。然而，《實施意見》中有關“招考分離”等說法都消失了。他認為，“招生錄取制度改革，涉及政府職能轉(zhuǎn)變和高校落實自主權，是更深層次的改革�！�
因此，有人玩笑地形容此次改革是“走了半步”。
地方高考改革一波三折
盡管一些學者對改革未能變革現(xiàn)有的招生錄取制度“有些失望”，但本輪高考改革中不乏“亮點”被輿論稱贊。
根據(jù)改革方案，將來考生總成績由統(tǒng)一高考的語文、數(shù)學、外語3個科目成績，和高中學業(yè)水平考試3個科目成績組成。計入總成績的高中學業(yè)水平考試科目，由考生根據(jù)報考高校要求和自身特長，在思想政治、歷史、地理、物理、化學、生物等科目中自主選擇�！霸诖蚱莆睦矸挚频幕A上，這樣的制度設計將提高學生、高校的雙向選擇權，為因材施教打開通道。”媒體援引清華大學招辦主任于涵的話評價說。
事實上，過去30多年的高考改革探索中，科目改革始終是熱議并被著墨最多之處。
1993年，全國全面推行會考制度，實行“3＋2”高考科目設置方案。1999年，廣東省試行“3＋X”科目設置方案，在粵招生的大部分高校選擇X為1。次年，X為“綜合＋1”；此后，“3＋X”科目在陜西、江蘇等省依次推行。
這一科目改革當時已被認為改變了中學長期文理分科、單學科教學為主的教學方式。然而，1999年的廣東高考改革并不成功，不少學校在師資力量、教學設施、教學場地等方面出現(xiàn)了不同程度的匱乏。此外，為了考高分，家長和學生會選擇容易得分的科目，反而造成了文史類學生與理工類學生的比例失調(diào)。
廣東省后來不得不重新恢復了文理劃分，步其后塵的一些省份也先后恢復分科設置，有的將“X”設為文綜或者理綜。
一些教師和學者普遍認為，不分文理科固然對學生的全面發(fā)展有裨益，但取消分科政策的實施必須有相應的教育教學改革的配套。比如，要以減少課程、減薄課本為前提；考題上不能要求太深；課程設置上走向文理整合等。
僅以科目改革的經(jīng)驗來看，如今提出的高考改革新方案還將路漫漫其修遠兮。
艱難的平衡
有學者指出，高考改革之難，難在要滿足三個群體的利益需求：一是學生及家長，他們關注公平；二是中學，他們關注如何改善現(xiàn)在惡性的應試教育競爭，引導中學的素質(zhì)教育；三是大學，他們關注如何科學地選拔人才。這三者的訴求并不相同，誠如有評論所說，高考改革，一直是在公平與科學之間做艱難的平衡，是在做一道難解的改革試題。
更何況，在當下的中國，高考改革其實并不囿于教育問題。
一位7歲孩童的家長告訴記者，她最關注的改革內(nèi)容涉及異地高考部分，但目前她還沒有看到有政策暗示，未來沒有北京戶口的學生是否可以在北京參加高考。英國BBC的報道總結(jié)說，高考制度的改革實為中國重大的民生問題改革，現(xiàn)在這一改革還需要細化規(guī)則、方案和具體的操作規(guī)程。
根據(jù)規(guī)劃，新一輪高考改革先行在上海、浙江試點，2017年全面推進。如今，這兩地即將出臺的具體改革方案以及兩地高校的招錄方式，正在被視為高考改革如何推進的風向標。
不過，發(fā)布《實施意見》只是開始。教育部表示，年內(nèi)，還將陸續(xù)出臺關于高考、外語一年多考、高中學業(yè)水平考試、綜合素質(zhì)評價、考試招生違規(guī)處理5個配套《實施意見》。
“總的來說，方案還是有很大合理性的�！睏顤|平說。在他看來，這是一種漸進性、策略性、階段性方案，是以治標來換取治本的時間。畢竟，教育問題在中國，早已不僅僅是個教育問題，也是政治問題和社會問題了。（文/陳薇鄧亞君林澤勝）
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