跨步之傷
幾處殘村荒地“村”未變?yōu)椤俺恰倍嗄晁奶庍w居“房”成不了“家”
2008年到2010年，昆明共有86個村進入全面拆遷。兩年內(nèi)，城中村以每月3.185個的速度告別昆明。
如此高速進行的改造背后，有幸運如張官營村的張芳等村民，作為昆明城中村改造第一批回遷住進樓房的新市民；有苦熬3年等不到新房建好淪為租房客的“楊銳們”；還有一次又一次與政府協(xié)商補償條件最終被停發(fā)過渡費的“周強們”……這么大體量的城中村改造之前，沒有一套穩(wěn)妥可行的辦法和制度；面對情況各異的城中村時，也并未進行充分的試點工作，沒有規(guī)范的補償認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、安置過渡方案，免不了糾紛、矛盾。
對此，不少學(xué)者將其稱為“大跨步時代”，但跨步過大拉到腿了。
“嚴(yán)打”加蓋
2008年6月
《昆明市農(nóng)村住宅建設(shè)管理辦法》施行，對農(nóng)村住宅建設(shè)特別是城中村的建設(shè)管理進行了規(guī)范。
2009年11月
昆明市紀(jì)委先后對56名因為整治違法加層和無序建房不力的干部進行問責(zé)或給予紀(jì)律處分。
2010年
《昆明市農(nóng)村宅基地管理辦法》和《關(guān)于違法違章建筑和農(nóng)房違法加層無序建房一律不予補償?shù)耐ǜ妗废嗬^出臺。截至當(dāng)年8月，昆明市共發(fā)現(xiàn)農(nóng)房違法建設(shè)966戶，拆除904戶。
2012、2013年
《關(guān)于進一步加強農(nóng)房建設(shè)管理嚴(yán)厲查處農(nóng)房違法加層和無序建房行為的通告》《關(guān)于違法建設(shè)綜合整治的實施意見》，不僅明確違法建筑和處置辦法，更規(guī)定對未整改的違章房屋，住建部門不予辦理房產(chǎn)證或轉(zhuǎn)讓、抵押等手續(xù)。
截至2014年
從昆明市新增違法建筑和面積而言，違法建設(shè)得到了進一步扼制。但多年積壓下來的各類違建存量仍有3016宗。
第一篇
成功回遷的張官營
沒能復(fù)制的大觀樓村
“補助半年拿一次，每次3萬多元，相比一些拿不到補助的村子，我們是幸運的。但不管是他們還是我們，原來的生活方式早就被改變了……”2013年回遷安置房封頂后卻突然迎來一年多的停工期，楊銳說很懷念以前的生活。
2010年9月，盤龍區(qū)第一批回遷安置房交付，張官營回遷安置房也成為昆明啟動城中村改造以來第一個實現(xiàn)村民原址回遷安置的項目。
改造之初，村民就如何改造各有說法，有的村民認(rèn)為，應(yīng)整體搬遷，在拆遷過程中同步建設(shè)安置房，盡快獲取賠償資金。但這一說法，張芳等村民并不認(rèn)可，“出去了回不來怎么辦？”
當(dāng)年選擇改造企業(yè)時，除政府監(jiān)督把關(guān)，村小組還設(shè)立了5000萬元的意向性投資保證金和280萬元的土地收購定金，要求開發(fā)商將保證金先打入村內(nèi)賬戶，才能與村民進行協(xié)談和合作。
“政府監(jiān)督、審核企業(yè)資質(zhì)避免風(fēng)險，這樣的‘雙門檻’在改造過程中起到關(guān)鍵作用。你說得再好，沒實力，我們一樣不和你談�！睆埛蓟貞洠诟脑斐跗�，曾有不具備條件的私人企業(yè)，試圖通過偽造證件和夸大宣傳，收購村內(nèi)土地，但終因“雙門檻”偃旗息鼓。最終，僅有一家將保證金打到了村內(nèi)賬戶。
在此基礎(chǔ)上，通過商談，村民確定了“先安置、后搬遷、再拆遷”的改造方式。村小組將出租的企業(yè)用地回收，開始了安置房的先行建設(shè)。
據(jù)聯(lián)盟街道辦統(tǒng)計，截至2013年，張官營安置房共交付441戶。在張官營477戶村民中，除去36戶要求貨幣補償?shù)拇迕裢�，其余村民已全部入住安置房�?/p>
張官營村是幸運的，但其他城中村的村民則有了不一樣的苦楚。
2011年，昆明發(fā)布《昆明城中村改造3年計劃白皮書(2011-2013年)》，原計劃改造的336個城中村范圍擴容，新增46個城中村，改造總數(shù)達(dá)到382個。
這一年，位于海源莊的大觀樓村回遷安置房也開始動工，雖然工程緩慢，但楊銳卻滿心期待。
2013年回遷安置房封頂，但令楊銳想不到的是，眼看到手的安置房卻迎來一年多的停工期，小區(qū)綠化和配套不再進行。
改造之時約定的3年回遷沒實現(xiàn)，每月的補助按照之前約定進行上浮——從每平方米每人10元漲到20元。楊銳說：“相比一些拿不到補助的村子，我們是幸運的。但不管是他們還是我們，原來的生活方式早就被改變了……”
多年前的大觀樓村，楊銳曾是村里的一名工作人員，每天和同事既要巡查村里的巷道，又要挨家挨戶解決各種問題。工資收入再加上每間房500元的租金，楊銳每月都會有幾千元左右的收入�！板X比現(xiàn)在多，更主要的是，那時有事干，有自己的生活�！�
隨著村子拆遷，從2010年搬到大樹營后營村后，楊銳家的12口人租住進同一棟城中村樓內(nèi)。50平方米的房間，住著楊銳一家三口。“這邊就我們一家人租住，村里的人不是在外面租房，就是投靠家人朋友，補助是不夠用的�！�
如今的楊銳已忘了工作的感覺，每天在東華公園里繞圈，他始終無法把租住的房子當(dāng)成一個家。
“安置房滯后，甚至整個改造項目無法推進的問題，是多方面原因造成的�！痹谠颇县斀�(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)投融資研究中心主任周大研教授看來，早期城中村改造過程中，政府設(shè)立門檻過低，并沒完全要求開發(fā)商繳納保證金，導(dǎo)致很多資質(zhì)不足、實力不強的開發(fā)商進入。容積率、商業(yè)比率和銷售比率失衡，繼而發(fā)生項目延緩和資金斷鏈。同時，項目間的同質(zhì)化過高減弱其競爭力。近幾年，宏觀經(jīng)濟大環(huán)境下行，樓市又進入嚴(yán)厲調(diào)控期，龐大的城中村改造更讓不少開發(fā)商騎虎難下。
周大研認(rèn)為，城中村改造是涉及規(guī)劃、經(jīng)濟、管理、環(huán)境等諸多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，但關(guān)鍵是正確處理好村民、開發(fā)企業(yè)、政府三者之間的辯證關(guān)系和利益。開發(fā)商也要面對比普通房地產(chǎn)開發(fā)項目更為漫長的開發(fā)周期以及更多的資金投入量。
而對于昆明，改造之前并沒有一套穩(wěn)妥可行的辦法和制度，面對情況各異的城中村時也并未進行充分的試點工作，開展動輒數(shù)百畝甚至近千畝城中村改造，缺乏長遠(yuǎn)的城市發(fā)展部署。
第二篇
認(rèn)定不一的標(biāo)準(zhǔn)
協(xié)商不清的補償
“地臺被認(rèn)定為違法建筑，必然是要被拆除的。但誰來認(rèn)定，怎么認(rèn)定，我們也不知道。你用現(xiàn)在的法規(guī)政策去看以前的問題，那以前的審批就不算數(shù)嗎？”就補償款項問題，周家村村民周強和30余戶村民曾4次到政府討說法。
2012年6月，《昆明市人民政府關(guān)于進一步規(guī)范城中村改造工作的意見》出臺，明確力爭在“十二五”末完成城中村改造工作，這意味著城中村改造項目的完成日期由原來的2013年底推遲到2015年底。
在2014年12月呈貢周家村安置回遷房的分房大會上，30余戶村民發(fā)現(xiàn)無法選房。而在2015年4月，持續(xù)發(fā)放20個月的過渡費也停止向這30余戶村民發(fā)放�！暗岢囟燃賲^(qū)認(rèn)為我們的地臺（指宅基地地基）是非法的要拆除，加上銀行的同期利息，每人只補償5萬元，我們怎么接受？”對于現(xiàn)行的補償方案，周強無法理解。
“那是新農(nóng)村建設(shè)中的歷史遺留問題，他們的用地涉嫌違法，我們現(xiàn)在正在依法調(diào)查�！崩ッ鞯岢貒衣糜味燃賲^(qū)有關(guān)部門認(rèn)為，周家村村民使用宅基地的土地沒有合法指標(biāo)。
協(xié)商，在當(dāng)?shù)卣c村民間進行過多次，但部分村民依然無法接受補償款項。從2014年12月至2015年年初，周強和30多戶村民先后4次到政府討說法。
“城中村改造是社會發(fā)展必然，但目前的法律并不成熟�！痹矶嗥鸩疬w戶維權(quán)案，并曾擔(dān)任政府拆遷項目法律顧問的解家璽律師說，在改造中，村民和政府在權(quán)屬認(rèn)定和賠償標(biāo)準(zhǔn)方面往往難以達(dá)成統(tǒng)一�！耙驗槌侵写鍍�(nèi)包括宅基地、集體用地和自留地等多種土地形式，形成復(fù)雜的土地關(guān)系�！�
解家璽分析，城中村房屋并不像商品房擁有統(tǒng)一完善的權(quán)屬登記制度，村民持有的房屋權(quán)屬證書，政府、國土部門或建設(shè)部門、早年村民小組—社區(qū)—街道辦的三級批文都有。多家發(fā)證和越權(quán)發(fā)證造成農(nóng)村房屋權(quán)屬資料不全且關(guān)系混亂，同時所發(fā)證件記載的房屋相關(guān)參數(shù)也與實際有較大差別。這給政府在其土地和房屋產(chǎn)權(quán)問題的認(rèn)定上帶來不少困難，也給村民謀求賠償帶來不便。
“土地所有權(quán)人是農(nóng)民集體，房屋的所有者則是農(nóng)民個人，這種人地分離的模式勢必影響著城中村的補償�！苯饧噎t說，城中村土地多是集體土地，依照《土地管理法》規(guī)定可征收為國有并給與補償，從而使得土地所有者易主。但城中村的房屋多為集體土地上的房屋，不屬于“國有土地上房屋”，難以完全適用《國有土地上房屋征收與補償條例》。國家也未出臺集體土地上房屋（或農(nóng)村房屋）征收與補償條例等相關(guān)法規(guī)。
“法律一般滯后于社會實踐，往往是某種社會普遍現(xiàn)象，待社會管理經(jīng)驗成熟后再開展立法�！苯饧噎t認(rèn)為，早期城中村改造的部分工作屬于無法可依的情形。而限于發(fā)展地方經(jīng)濟的壓力，全國多個地方政府自行突破《立法法》限制，強制推行城中村改造政策，在本質(zhì)上經(jīng)不起法理論證。昆明市為了推進城中村改造，也制定過多個地方政府的行政規(guī)章。但實際執(zhí)行中，政策往往代替無法執(zhí)行的行政規(guī)章，可政策變動又牽動著被改造城中村村民、購房者以及開發(fā)商的利益�！昂腿珖恍┏鞘邢啾龋ッ魇形幢赜凶銐虻牧⒎ń�(jīng)驗應(yīng)對復(fù)雜的城中村問題�！�
縱觀多年的城中村改造，解家璽認(rèn)為，改造手段的行政化，使得原本就在法律層面薄弱的改造項目屢遭詬病�！俺侵写甯脑煲残枰婪ㄟM行，同時還要糾正土地財政的依賴模式。而目前改造新政的關(guān)鍵，在我看來應(yīng)是解決回遷安置房等一系列前期改造中遺留下的問題�！�
第三篇
屢被叫停的加蓋
終等不到的拆遷
“蓋房子太難了，我只盼著有一天能把我挪到新小區(qū)。”玉龍村村民李成本打算加蓋房子出租增加收入，可還未動工，一系列“嚴(yán)打加蓋”措施接踵而至。
2008年到2010年，昆明共有113個城中村改造項目規(guī)劃通過審批，86個村進入全面拆遷。
云南財經(jīng)大學(xué)房地產(chǎn)與土地政策研究中心主任張洪觀察，近幾年昆明的房價漲幅不大，但昆明本地的租金和房屋消費成本卻在逐年攀升。公租房的建設(shè)雖在進行，但明顯慢于城中村拆遷速度。很多外來務(wù)工人員在城中村拆遷后，只能選擇繼續(xù)尋找城中村或通過合租群租的方式解決問題。
本地相關(guān)機構(gòu)2014年的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，關(guān)上片區(qū)的租金均價達(dá)到23元/平方米，接近主城區(qū)租金平均值。在關(guān)上片區(qū)從事房屋中介多年的張銳記得，福德片區(qū)的老舊小區(qū)福興小區(qū)，2012年兩室一廳的價格在1000元左右，但2014年同樣的房型租金漲至1500元，最高達(dá)2000元。
張銳認(rèn)為，福德片區(qū)臨近二環(huán)，在主城區(qū)和南市區(qū)中間，聚集了大量的外來務(wù)工人員，但隨著城中村改造廉價住所消失，外來務(wù)工人員和福德片區(qū)的回遷戶都開始向周邊分散。“2013年下半年和2014年春節(jié)后出現(xiàn)了租房高峰期，雙橋村、苜蓿村、雙鳳村、日新村，還有周邊的老小區(qū)都一房難租，租金蹭蹭漲�！�
房租上漲，對像玉龍村村民李成等人而言最直接的就是收入增加。李成說：“像我們這種農(nóng)民，沒地又不會干活，就靠這點租金養(yǎng)活�！睂τ诳糠旨t過日子的村民，掃掃地，看看門，收收房租，雖有些無奈也早已習(xí)慣。
早在城中村改造之初，李成就相信緊鄰火車站的玉龍村勢必會迎來拆遷，即使不拆，增加的租金也可以讓他過得更寬裕。而另一部分村民修繕破舊房屋改善居住環(huán)境也是當(dāng)務(wù)之急。“加一層多十萬”的言論在當(dāng)時頗為盛行，然而李成還沒來得及動工，一系列“嚴(yán)打加蓋”措施就接踵而至。
2008年6月，《昆明市農(nóng)村住宅建設(shè)管理辦法》施行，對農(nóng)村住宅建設(shè)特別是城中村的建設(shè)管理進行了規(guī)范。
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